張惠遠(yuǎn)

編者按

　　《全國生態(tài)保護(hù)"十二五"規(guī)劃）》（以下簡稱《規(guī)劃》）近日頒布實(shí)施。《規(guī)劃》在準(zhǔn)確把握我國自然生態(tài)保護(hù)形勢的基礎(chǔ)上，提出了"十二五"期間自然生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施，對推動(dòng)生態(tài)保護(hù)工作，提高生態(tài)文明建設(shè)水平具有十分重要的意義。本版特邀專家解讀此規(guī)劃，以期對讀者有所借鑒。

　　自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，人類生存發(fā)展就成了無源之水、無本之木。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，是從源頭扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的根本措施，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》明確提出，要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和監(jiān)督。1月25日，環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施了《全國生態(tài)保護(hù)“十二五”規(guī)劃》。《規(guī)劃》在準(zhǔn)確把握我國自然生態(tài)保護(hù)形勢的基礎(chǔ)上，提出了“十二五”期間我國自然生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施，對推動(dòng)生態(tài)保護(hù)工作，提高生態(tài)文明建設(shè)水平具有十分重要的意義。

　　與往年的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相比，《規(guī)劃》有4個(gè)突出的特點(diǎn):更加突出新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的新要求；更加注重通過優(yōu)化空間格局加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展；更加注重生態(tài)監(jiān)管能力建設(shè)，從機(jī)制、手段、措施上構(gòu)建全過程生態(tài)監(jiān)管體系；更加注重規(guī)劃的指導(dǎo)作用，明確重點(diǎn)工程引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施。

　　更加突出生態(tài)文明建設(shè)新要求

　　■閱讀提示

　　突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作是提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的重要組成部分，提出以生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)作為提升生態(tài)文明建設(shè)水平的重要抓手。

　　建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，對自然生態(tài)保護(hù)工作提出了新的要求。《規(guī)劃》以維護(hù)國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)文明水平、推動(dòng)美麗中國建設(shè)為目標(biāo)，在目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和措施上始終貫徹生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

　　《規(guī)劃》突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作是提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的重要組成部分。“十一五”以來，各級政府和有關(guān)部門采取了一系列保護(hù)和綜合治理措施，持續(xù)加大生態(tài)保護(hù)力度，生態(tài)保護(hù)工作取得明顯成效。我國生態(tài)環(huán)境整體惡化態(tài)勢趨緩，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)改善的勢頭，區(qū)域生態(tài)功能保護(hù)工作得到加強(qiáng)，生物多樣性保護(hù)全面推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)管理有效加強(qiáng)，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)成效顯著。

　　但是，我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制，重要生態(tài)功能總體退化趨勢仍未扭轉(zhuǎn)，生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。全國水土流失面積達(dá)356萬平方公里，年均土壤侵蝕量高達(dá)45億噸。2009年，全國荒漠化土地總面積262.4萬平方公里。全國約90％的天然草地存在不同程度的退化，嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)安全。從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目的。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有沒有改善，是判斷生態(tài)文明水平是否提升的重要標(biāo)志之一。

　　《規(guī)劃》的目標(biāo)和措施體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。《規(guī)劃》以維護(hù)國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境準(zhǔn)入為手段，以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主，規(guī)范各類資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，防止造成新的人為生態(tài)破壞和生物安全問題。通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、空間格局優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)示范，在生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展、重大項(xiàng)目建設(shè)中充分體現(xiàn)了人與自然和諧發(fā)展的要求。

　　因此，《規(guī)劃》確定“十二五”的保護(hù)目標(biāo)是，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平明顯提高，重點(diǎn)區(qū)域生物多樣性下降趨勢得到遏制，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和監(jiān)管水平顯著提升，生態(tài)示范建設(shè)廣泛開展，生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)取得成效，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)得到有效保護(hù)，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步扭轉(zhuǎn)。規(guī)劃指標(biāo)也突出反映了保障生態(tài)安全和提升生態(tài)文明水平的剛性要求，從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)示范建設(shè)等方面提出了具體的保護(hù)目標(biāo)。

　　《規(guī)劃》提出以生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)作為提升生態(tài)文明建設(shè)水平的重要抓手。《規(guī)劃》在加強(qiáng)現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)示范區(qū)建設(shè)和管理的基礎(chǔ)上，提出了開展生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)新藍(lán)圖，也是本次《規(guī)劃》的突出亮點(diǎn)。《規(guī)劃》提出，整合資源，形成合力，逐步開展行政區(qū)、跨行政區(qū)和行業(yè)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，形成行政區(qū)、跨區(qū)域、多行業(yè)相結(jié)合的多層次生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)體系。多層次生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)橫縱結(jié)合，包含了現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，有利于推動(dòng)自然生態(tài)保護(hù)融入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治建設(shè)的全過程和各方面，體現(xiàn)了國家建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗家園的信心和決心。

　　同時(shí)，《規(guī)劃》提出研究制定生態(tài)文明水平評估辦法，逐步在全國范圍開展省級生態(tài)文明水平評估，動(dòng)態(tài)反映一定時(shí)期省級行政區(qū)生態(tài)文明水平。生態(tài)文明水平評估將有利于指導(dǎo)各地合理開展生態(tài)文明建設(shè)，提升生態(tài)文明水平。

　　更加注重優(yōu)化空間格局

　　■閱讀提示

　　突出國家生態(tài)安全屏障建設(shè)，明確劃分生態(tài)紅線，突出國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要生態(tài)空間的保護(hù)和管理。

　　國土空間是寶貴資源，是人類賴以生存和發(fā)展的家園，優(yōu)化國土空間格局是我國生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一。我國幅員遼闊，不同地域空間的資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大。因此，必須按照人口資源環(huán)境相均衡的原則，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間。

　　突出國家生態(tài)安全屏障建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)筑國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。通過加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管，落實(shí)《全國主體功能區(qū)》戰(zhàn)略要求，構(gòu)建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

　　明確劃分生態(tài)紅線。在重要（點(diǎn)）生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，制定生態(tài)紅線管制要求，將生態(tài)功能保護(hù)和恢復(fù)任務(wù)落實(shí)到地塊，形成點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)的區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)。研究出臺生態(tài)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，制定生態(tài)紅線管理辦法。

　　突出國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)空間的保護(hù)和管理，這是生態(tài)保護(hù)優(yōu)化國土空間格局的重要手段。對于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要按照生態(tài)功能保育的原則加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入，制定實(shí)施更加嚴(yán)格的區(qū)域產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高各類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入門檻；嚴(yán)格重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境影響評價(jià)，強(qiáng)化開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對區(qū)域主要生態(tài)功能的影響評估。

　　在自然保護(hù)區(qū)，核心是提升自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和監(jiān)管水平；實(shí)施自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理，提高自然保護(hù)區(qū)管護(hù)水平；優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)空間布局，探索完善自然保護(hù)區(qū)布局的新機(jī)制。

　　對于生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)，《規(guī)劃》提出了優(yōu)先區(qū)保護(hù)、管理的新思路和新要求，重點(diǎn)是開展生物多樣性優(yōu)先區(qū)保護(hù)、恢復(fù)和減貧示范。在自然本底狀況較好、生物多樣性豐富的區(qū)域，開展生物多樣性保護(hù)示范，探索保護(hù)與發(fā)展雙贏模式。在生物多樣性重要、生態(tài)環(huán)境脆弱敏感但已經(jīng)受到不同程度破壞的區(qū)域，開展恢復(fù)示范工程，探索社區(qū)公眾參與的生物多樣性恢復(fù)模式。在生物多樣性豐富的貧困地區(qū)，開展減貧示范工程，通過生物多樣性的可持續(xù)利用，提高發(fā)展水平，探索保護(hù)、發(fā)展和減貧相互促進(jìn)的管理模式。

　更加注重生態(tài)監(jiān)管能力建設(shè)

　　■閱讀提示

　　從監(jiān)管機(jī)制、手段、措施上構(gòu)建全過程生態(tài)監(jiān)管體系，提出新的生態(tài)監(jiān)管的方向和領(lǐng)域。

　　《規(guī)劃》堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則，通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，將生態(tài)監(jiān)管貫穿于重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程，規(guī)范各類資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，防止造成新的人為生態(tài)破壞。

　　在監(jiān)管機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門各司其職，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)、中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組、生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度、*自然保護(hù)區(qū)評審委員會(huì)等現(xiàn)有部門合作機(jī)制，促進(jìn)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)與信息共享。

　　在監(jiān)管手段上，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測、評估能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，健全衛(wèi)星環(huán)境監(jiān)測體系，整合、建立和完善地面生態(tài)系統(tǒng)觀測站點(diǎn)，全面構(gòu)建“天地一體化”的生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測評估體系。

　　在監(jiān)管措施上，繼續(xù)加大對自然保護(hù)區(qū)、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的生態(tài)監(jiān)管力度，監(jiān)管內(nèi)容各有側(cè)重。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程對區(qū)域主要生態(tài)功能的影響監(jiān)管，自然保護(hù)區(qū)側(cè)重人為活動(dòng)對區(qū)域自然本真性的影響，生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)側(cè)重對保護(hù)生物多樣性的監(jiān)管。

　　同時(shí)，《規(guī)劃》繼續(xù)強(qiáng)化資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。嚴(yán)格礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。以稀土、煤炭等為突破口強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法檢查與評估，嚴(yán)格控制破壞生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。加強(qiáng)對礦產(chǎn)開發(fā)造成生態(tài)破壞的評價(jià)和監(jiān)管，防止突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生。強(qiáng)化旅游資源開發(fā)活動(dòng)的生態(tài)保護(hù)。加大旅游區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況的檢查力度，加強(qiáng)對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域旅游開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管，會(huì)同相關(guān)部門共同推動(dòng)國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)。

　　《規(guī)劃》還提出了新的生態(tài)監(jiān)管的方向和領(lǐng)域。基于流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，提出開展流域生態(tài)健康評估與管理的新要求。《規(guī)劃》要求，結(jié)合流域規(guī)劃，編制流域生態(tài)健康行動(dòng)計(jì)劃，探索建立流域生態(tài)健康評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和制度，努力推動(dòng)建立流域生態(tài)保護(hù)的新理論和新方法，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與流域生態(tài)承載能力相適應(yīng)，維持健康的流域生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，《規(guī)劃》要求啟動(dòng)全國易災(zāi)地區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估，開展易災(zāi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能調(diào)查評估，提出洪澇、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等山洪地質(zhì)災(zāi)害的生態(tài)減災(zāi)綜合對策，保障易災(zāi)地區(qū)生態(tài)安全。啟動(dòng)國家森林公園和*風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)功能狀況評估。

　　更加注重規(guī)劃的指導(dǎo)性

　　■閱讀提示

　　規(guī)劃提出了兩個(gè)工作重點(diǎn):一是明確了“十二五”期間的生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程；二是從各方面明確了規(guī)劃實(shí)施的保障措施。

　　《規(guī)劃》明確了兩個(gè)工作重點(diǎn):

　　一是以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)和落實(shí)規(guī)劃任務(wù)為目的，明確提出了“十二五”期間的生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程，包括生態(tài)文明示范建設(shè)重點(diǎn)工程、生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)工程、自然保護(hù)區(qū)管護(hù)重點(diǎn)工程和生態(tài)功能保護(hù)重點(diǎn)工程等。生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程的明確，為各級環(huán)保部門明確了“十二五”期間生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)任務(wù)，有利于指導(dǎo)各地有序開展生態(tài)保護(hù)工作。

　　二是從法規(guī)保障、組織保障、政策保障、投入保障、科技保障和公眾參與等方面，明確規(guī)劃實(shí)施保障措施。

　　在法規(guī)方面，積極推動(dòng)完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域法規(guī)體系，推動(dòng)制定生態(tài)補(bǔ)償條例。

　　在政策方面，推動(dòng)有關(guān)部門不斷完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，推動(dòng)加大對中西部地區(qū)和民族自治地方生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度；推動(dòng)建立自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。以《全國主體功能區(qū)劃》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》為基礎(chǔ)，制定差異化的生態(tài)保護(hù)管理政策。推動(dòng)開展重大區(qū)域性和行業(yè)性發(fā)展決策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)。

　　在資金保障方面，《規(guī)劃》提出要充分利用市場機(jī)制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位，推動(dòng)加大自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金投入力度，積極爭取設(shè)立新的生物多樣性保護(hù)專項(xiàng)資金。

　　在科技支撐方面，加強(qiáng)實(shí)施水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“減負(fù)修復(fù)”核心關(guān)鍵技術(shù)突破。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和科技攻關(guān)，推動(dòng)設(shè)立生態(tài)保護(hù)科技重大專項(xiàng)。

　　在公眾參與方面，加強(qiáng)面向社會(huì)的宣傳教育，廣泛動(dòng)員公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。制定并完善生態(tài)保護(hù)的公共參與政策，鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督。

　　總之，《規(guī)劃》緊緊圍繞提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的新要求，確立了維護(hù)國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的的長遠(yuǎn)目標(biāo)，提出了生態(tài)文明示范建設(shè)、生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與監(jiān)管、區(qū)域生態(tài)功能保護(hù)4方面的重點(diǎn)任務(wù)，對我國未來一段時(shí)間自然生態(tài)保護(hù)工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。《規(guī)劃》是自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求的綱領(lǐng)性文件，是加快我國生態(tài)文明建設(shè)的重大措施。《規(guī)劃》的出臺和實(shí)施，體現(xiàn)了環(huán)保部門建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗家園的信心和決心。